מלחמת לבנון השנייה (2006) חשפה ליקויים קשים בכל הנוגע בתהליכי קבלת ההחלטות בישראל בעניינים בטחוניים בכלל ובעניינים של הפעלת הכוח הצבאי ברמה הלאומית בפרט.

מאז נחקק חוק-יסוד: הצבא (1976) חלו תמורות מרחיקות-לכת בעולם בכלל ובמזרח התיכון בפרט בכל הנוגע בסכסוכים מזוינים. סכסוכים בעצימות נמוכה והטרור הכלל-עולמי (הגלובלי) הם רק דוּגמות לכך. ההסדר הקיים בישראל כיום בנושא סמכויות מלחמה מתייחס רק לפתיחה במלחמה, ואינו עוסק בפעולות צבאיות בהיקף נמוך יותר, שהן עיקר הפעילות הצבאית בימינו, וגם לא בפעולות צבאיות העשויות באורח סביר להוביל למלחמה. על-כן הוא כמעט בגדר אות מתה. המבנה החוקתי של סמכויות המלחמה במשפט החוקתי של ישראל הוא חסר, וטעון שיפור ועדכון בכל המשרעת הרחבה שבין הגנה על בטחון הציבור, דרך "מבצע" ועד למלחמה. זאת, הן במישור של אופן קבלת ההחלטות בעניינים אלה והן במישור פיקוחה של הרשות המחוקקת על הממשלה ועל הצבא.

תהליכי קבלת ההחלטות על-ידי הממשלה וגופי-המשנה הפועלים במסגרתה, אשר התבררו כחלשים ערב מלחמת לבנון השנייה ובמהלכה, טעונים שיפור. מאחר שקשה להניח שבזמן חירום ובמצב-אמת יוכלו הכנסת או בית-המשפט לקיים ביקורת חיצונית על תהליכי קבלת ההחלטות ותוצאותיהן, מן הראוי למסד ברמה החוקתית הסדרים אשר ייצרו, בדרך של הנדסה משפטית, חובת מעבר בשורה של שלבים שיגדילו את הסיכוי לקבלת החלטה איכותית (בדומה לתכנון הנדסי של מוצר שניתן להרכיבו רק בדרך אחת, כך שלא יהיה אפשר להרכיבו באורח שגוי – Assembly Engineering).

על המבנה המשפטי הראוי לכלול גם הכְוונה חוקתית נאותה בנוגע לצורך בקבלת החלטות בענייני מלחמה על יסוד מידע מלא, דהיינו, החלטות מודעות שיהיו "החלטות באיכות גבוהה".

בעידן הטרור הכלל-עולמי יש להעניק למונח "מלחמה" ולנגזרותיו ("מבצע" וכיוצא באלה) פרשנות תכליתית, על-פי התוצאה המסתברת של המהלך, ולא על-פי היקפו. זאת, בניגוד למה שנדמה כמוסכמה החוקתית השלטת כיום.

יש לתקן את חוק-יסוד: הממשלה ואת חוק-יסוד: הצבא באופן שיסיר את הפגמים החוקתיים במבנה של סמכויות המלחמה במשפטה החוקתי של מדינת-ישראל, ויתאים את המבנה החוקתי של סוגיה רגישה וחיונית זו להתפתחויות של המאה העשרים ואחת.

להורדת המאמר המלא

War Powers in Israel: The Constitutional Lessons of the Second Lebanon War

Eyal Nun

Abstract

The Second Lebanon War (2006) exposed serious flaws in the Israeli decision making process in matters of national security and concerning the use of military force at the national level.

Since the enactment of Basic Law: The Military (1976), changes have occurred in the world and in the Middle East regarding armed conflicts; low-intensity conflict and global terrorism are but a few examples.

The current constitutional war powers framework in Israel is an evident lacuna, referring only to the initiation of wars, and not to the engagement in military operations of smaller scope, which constitute most contemporary military operations, nor to military operations that might reasonably lead to war.

The constitutional war powers framework in Israel is lacking and requires improvement and updating, from the protection of public safety through military "operations" and up to the level of full scale war. The current legal basis also calls for a change in the decision making process in these matters, and for expansion of the level of control of the legislative branch over the government and the military.

The decision making processes of the government and its subsidiary organs that were revealed in their weakness on the eve of the Second Lebanon War and during its course, require improvement.  As one cannot expect the Israeli Knesset (parliament) or courts to effectively conduct judicial review in times of emergency, it seems appropriate to establish a new constitutional framework, designed according to legal engineering methods that will ensure no decision is made unless a series of steps have been taken, thus increasing the probability of making quality decisions (similar to the engineering design of a product that can only be assembled one way, so it cannot be assembled erroneously – assembly engineering).

The proposed new legal framework should also include suitable constitutional measures for making decisions on matters of war powers based on full information – i.e., informed decisions that are upgraded to "high quality decisions."

In an era of global terrorism, the term "war" and its derivatives ("operation", etc.) must be purposively interpreted, based on the reasonable outcome of the decisions, rather than on their extent, as the constitutional convention seems to be today.

We must amend Basic Law: The Government and Basic Law: The Military  to remedy constitutional defects in the constitutional war powers framework in Israel, and adjust the constitutional structure of this sensitive and vital issue to the developments of the twenty-first century.