הפיקוח הציבורי על פעילות פרטית (הקרוי באנגלית רגולציה) הוא אחד התפקידים העיקריים של כל מדינה. הוא מורכב משני חלקים: ראשית, הסדרה של פעילות פרטית בתחומים שונים באמצעות כללים הנקבעים בחוק, בתקנות ובהוראות מינהל; שנית, אכיפת הכללים באמצעות מנגנונים שונים, מהם מנגנונים המשמשים לאכיפת החוק בדרך כלל, ובעיקר המערכת לאכיפת החוק הפלילי, ומהם מנגנונים מיוחדים, שהוקמו והוסמכו לצורך אכיפה של כללי הפיקוח.

הפיקוח הציבורי מפותח מאוד בישראל. אין כמעט תחום של פעילות כלכלית או חברתית שאינו נתון לפיקוח ציבורי. הפיקוח תופס את החלק הארי של ספר החוקים, והוא מהווה חלק מרכזי של הפעילות השלטונית. אף- על- פי כן, הוא הוזנח מאוד בישראל, הן במחקר משפטי והן בפסיקה של בית המשפט. מאמר זה מבקש לתת תמונה כללית ובסיסית של הפיקוח הציבורי הקיים בישראל מן הבחינה המשפטית.
המאמר מציג את הדפוסים המקובלים של הפיקוח לפי התחיקה ועל פי הפרקטיקה: הסדרי הפיקוח, המקורות המשפטיים של הפיקוח, הסוגים העיקריים של מנגנוני הפיקוח, ובכלל זה הפיקוח באמצעות גופים פרטיים, והסמכויות המוקנות למנגנונים אלה לצורך הרתעה, מניעה וענישה.

פיקוח ציבורי על פעילות פרטית יוצר דילמה. מצד אחד, יש צורך בפיקוח כזה כדי למנוע שימוש לרעה בכוח פרטי, לתקן כשל שוק, להסדיר שימוש במשאבים מוגבלים ולהבטיח רמה ראויה של מצרכים ושירותים. צורך זה קיים גם במסגרת מדיניות (היא המדיניות הנוהגת כיום) של הפרטת שירותים ציבוריים. אולם, מצד שני, הפיקוח פוגע בזכויות אדם, ובעיקר בחופש העיסוק ובזכות הקניין שהן זכויות חוקתיות. לפיכך מתעוררת שאלה אם הפגיעה בזכויות עומדת מבחינה משפטית במבחן החוקתיות. נוסף לכך, לפיקוח עשויות להיות תוצאות שליליות מבחינה כלכלית ומבחינה חברתית, למשל, בשל הפגיעה בתחרות החופשית ובתרבות החופש. בפועל קיימת נטייה שלטונית להטיל פיקוח, גם כאשר אין בו צורך ממשי, ולהעניק למנגנון הפיקוח סמכויות מפליגות. חשוב למצוא את האיזון הראוי בכל תחום, בהתאם לנסיבות המיוחדות של התחום, כדי שיאופשר פיקוח יעיל שהוא נדרש לטובת הציבור, ועם זאת יימנע פיקוח מיותר או פיקוח עודף, שיש בו כדי להזיק למשק הלאומי ולמרקם החברתי.

להורדת המאמר המלא

Public Supervision of Private Activity

Yitzhak Zamir

The public supervision of private activity (regulation) is one of the main roles of every state. It consists of two parts: first, regulation of private activity in different fields by means of rules determined by law, regulations and administrative provision; second, enforcement of the rules by various mechanisms, including those normally used for law enforcement, especially the criminal law enforcement system, as well as special mechanisms established and authorized specifically to enforce the rules of supervision.
Public supervision is highly developed in Israel. There are scarcely any fields of financial or social activity that are not subject to public supervision. Supervision accounts for the lion’s share of the codex of laws and is a central part of government activity. Nonetheless, it has been seriously neglected in Israel, both in legal research and in court rulings. This article attempts to give a general and basic picture of existing public supervision in Israel from a legal standpoint.

The article presents the accepted patterns of supervision according to legislation and practice: supervision regulations; the legal sources of supervision; the main types of supervision mechanisms, including supervision by means of private bodies; and the authority given to these mechanisms for the purpose of deterrence, prevention and punishment.

Public supervision of private activity creates a dilemma. On the one hand, this supervision is necessary to prevent the misuse of private power, to correct market failure, to regulate the use of limited resources and to guarantee a suitable level of commodities and services. This need also exists in the framework of the policy (the accepted policy today) of privatization of public services. However, on the other hand, supervision impinges on civil rights, and especially freedom of occupation and property rights, which are constitutional rights. Therefore, the question arises as to whether this violation of rights legally withstands the constitutional test. In addition, supervision could have negative financial and social results because of the harm to independent competition and the culture of freedom, for example.
In fact there is a government tendency to impose supervision even when there is no real need for it, and to give the supervisory bodies far-reaching authority. It is important to find the right balance in any field, in accordance with its particular circumstances, to enable the efficient supervision necessary for the good of the public while at the same time avoiding needless or excessive supervision which has the potential to damage the national economy and the social fabric.