הטנגו של הקורונה – ריכוז וביזור סמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי בישראל
אהוד לזר*
בחודשים האחרונים נשמעו קריאות רבות המבקשות להעביר את סמכויות הטיפול בהתפשטות נגיף הקורונה לרשויות המקומיות בישראל.[1] דמויות מרכזיות בשלטון המקומי אף קראו באופן גלוי לממשלה להעביר את הסמכויות לטיפול במשבר לרשויות המקומיות.[2] משבר הקורונה העיר מחדש את המתח בנושא חלוקת הסמכויות בישראל. השיח בנושא ריכוז וביזור (decentralization) הסמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי שב להיות אקטואלי וקיבל ממדים פרגמאטיים. מטרתה של רשימה זו היא לבחון את ההיבטים המשפטים-מנהליים העומדים בלב השיקול של redistribution of power and authority. יצוין כבר עתה שהסמכויות הנדונות ברשימה זו עוסקות בהיבטים המנהלתיים של ההתמודדות עם המגיפה: בריאות הציבור, אכיפה ופיקוח, קטיעת שרשראות ההדבקה, בידוק, סיוע לאוכלוסייה וכד'; ואין ברשימה זו כוונה לאתגר את תפקיד הממשלה בעיצוב המדיניות הפיסקאלית והמאקרו כלכלית של ישראל.
על ביזור וריכוז הסמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי
הדיון הציבורי החשוב בנושא חלוקת הסמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי בישראל הוא דיון ותיק במונחים ישראליים. הפעילות החקיקתית המשמעותית בנושא, בשנים הראשונות להיווסדה של המדינה, הייתה ביטולן של הוראות מפקודת העיריות משנת 1934, מפקודת המועצות המקומיות משנת 1941 ומחוקים מנדטוריים שונים.[3] מגמות החקיקה השונות ראו בשר הפנים כנושא באחריות הכוללנית לפעילות הרשויות המקומיות בישראל, בעוד שהסמכויות השונות שהוקנו לרשויות המקומיות עסקו באספקתם של שירותים מוניציפאליים וממלכתיים. סמכויותיו של שר הפנים, בהתוויית המדיניות ובפיקוח על פעילות הרשויות המקומיות, כללו בעיקר שתי קבוצות: שירותים ממלכתיים כמו חינוך, בריאות, דת ורווחה; ושירותים מקומיים כמו מים, ביוב, תברואה ורישוי עסקים. העברה של הסמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי נעשתה בדרך של "הפחתת ריכוזיות". יישום זה בא לידי ביטוי בחקיקה ראשית דוגמת חוק הרשויות המקומיות ובחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם.[4]
בהתאם לחקיקה במהלך שלושת העשורים הראשונים להיווסדות המדינה, המשיך השלטון המרכזי להתוות מדיניות, כאשר יישומה הופקד בידי הרשויות המקומיות. גם כאשר ביזר השלטון המרכזי סמכויות, כמו חקיקת עזר בתחומים מוניציפאליים, נדרשו הרשויות לקבל את אישור שר הפנים או הממונה על המחוז.[5]
לטענת ישי בלנק, שנות השמונים של המאה העשרים היו שנים שבהן התרחבו מגמות שונות. כך, למשל, ביזור סמכויות (תהליך של האצלת חובות או סמכויות מהשלטון המרכזי לזה המקומי); צמיחתם של גורמי כוח מקומיים; והתחזקות מוקדי כוח מול ההנהגה הלאומית. טענתו המרכזית של בלנק היא שתהליכים כלכליים, חברתיים ורעיוניים, לצד בשלות של הליכים משפטיים, הביאו לתופעה הביזור. הרקע לכך הם המהפכות החברתיות והפוליטיות של ישראל בשנות השבעים.[6] תבוסת המערך בבחירות 1977 הביאה לשחיקה משמעותית של תנועת הקיבוצים והמושבים, מה שגרם לשינוי הדינמיקה בין עיירות הפיתוח ובין המועצות האזוריות.
הסבר נוסף לשינוי בתפיסת הריכוזיות הייתה קידום כלכלת השוק החופשי שהשלטון החדש הוביל תוך זניחת התפיסה המקובלת דאז של מדינת הרווחה. כמו גם המשבר הכלכלי שהגיע בעקבות מלחמת יום הכיפורים והשינויים הכלכליים הנלווים לו השפיעו על השלטון המקומי. כך, למשל, התוכניות להבראת המשק כללו הפרטה של חברות ושירותים וכן העברת הטיפול בנושאים שונים לידי הרשויות המקומיות, מה שהצריך את חיזוק מעמדן. בתווך, תנופת העלייה של ראשית שנות התשעים, לצד שינוי שיטת הבחירות לרשויות המקומיות (על אף שיצאה לפועל בשנת 1975 היא החלה לתת אותותיה רק בעשור שלאחר מכן), חיזקו לאין שיעור את מעמדן של הרשויות ואת ראשיהן.
השינויים האידיאולוגיים בחברה הישראלית בשנות השבעים והשמונים יצרו מעמד בינוני–גבוה אשר הגביר את השיח הפוליטי אל עבר מושגים של יעילות כלכלית, הפרטה ושוק פתוח.[7] תהליכים פיסקאליים שהתחוללו בעשורים האחרונים של המאה הקודמת חיזקו עוד את עצמאותן של הרשויות המקומיות. בתקופה זו נסוג השלטון המרכזי ממימון כוללני של פעילויות הרשות המקומית ואלו נדרשו להגדיל את המימון העצמי שלהן, כך הפך השלטון המקומי לבלתי תלוי בשלטון המרכזי.[8] כאשר בעל הדעה כבר אינו בעל המאה וכאשר עצמאותן הפוליטית והכלכלית של הרשויות המקומיות נוסקת, היה זה רק עניין של זמן עד שמערכת יחסים זו תאותגר.
בשנים האחרונות, בעידן הגלובליזציה, לרשויות המקומיות יש תפקיד משל עצמן בהשתתפות בתהליכים חוץ מדינתיים, כך, לדוגמה, בנושאי סביבה ואקלים, הרשויות המקומיות מעצבות מדיניות ורגולציה סביבתית, שעשויות לעתים לא להתאים לזו של המדינה. רשויות מקומיות חותמות על הסכמים ועל אמנות אשר מבקשות לעצב אג'נדה אזורית או בינלאומית, במקרים רבים שלא בתיאום עם השלטון המרכזי או המדינתי במדינותיהן. ישנן קונסטרוקציות משפטיות שונות אשר מאפשרות זאת, כמו ארגוני גג לרשויות מקומיות.[9]
מגמה זו של העצמת השלטון המקומי אינה מגמה ישראלית בלבד. ממחקר שבחן את מדינות אירופה, נראה כי מרבית המדינות פועלות כדי לבזר את הסמכויות שלהן מהרמה הלאומית לרמה המקומית. הסיבות לכך מגוונות: השירותים שמעניקות הרשויות המקומיות באירופה מובחנים מהשירותים הלאומיים והדרישה לשירותים נגישים ואיכותיים הולכת ומתבססת; התעצמותו של האיחוד האירופי דִרבן רשויות מקומיות לערוך חשיבה מחודשת על ההזדמנויות שלהן ועל היכולת שלהן להשפיע על חיי התושבים בערים; הרשויות בעצמן מעוניינות לבדל את עצמן מהרמה המדינתית בסוג המענה שהן מעניקות לתושביהן. בערים במערב אירופה מתייחסים לאמון בשלטון המרכזי ובשלטון המקומי בצורה שונה למדי. כאשר המדינה מבזרת את כוחה ליחידות פדראליות (במקרה של מבנה ממשלי כזה), ניתן לראות כיצד רמת האמון ברשויות המקומיות גבוהה יותר מאשר במקרים שבהם הממשל המרכזי מחזיק אצלו את רוב הכוח במוסדות ובתהליכים. בנוסף, חלוקת האמון בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי באירופה נשענת במידה רבה על היכולת של האזרח או התושב להיות מיוצג (מבחינה פוליטית) באופן נרחב במוסדות השלטוניים. ככל שהאזרח לא יראה בשלטון המרכזי כממשל בו קולו מיוצג, כך אמונו בשלטון המרכזי יצטמצם ואילו אמונו בשלטון המקומי יגדל, זאת בהינתן שהוא יראה בו זירה שבה יוכל לבטא את קולו. המחקר מלמד שככל שלרשויות המקומיות מואצלות יותר סמכויות, כך יגבר אמון הציבור בהן.[10]
אם כך, המגמה המשפטית והאידיאולוגית (אמון, טיוב השירותים הציבוריים) להעברת סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי ברורה. תשאל השאלה מהו המנגנון שיבטיח כי העברת חלק מסמכויות הטיפול במשבר הקורונה לשלטון המקומי תיעשה בצורה אופטימלית? המחקר בנושא המנגנון לאחריותיות השלטון המקומי, עת הוא מקבל לידיו סמכויות מאת השלטון המרכזי, מנה סוגים שונים של מנגנונים להבטיח כי הרשות המקומית, שלה הועברה הסמכות, עושה זאת בצורה היעילה ביותר. כך, למשל, המחקר מציע שבהאצלה כזו תתאפשר מעורבות של התושבים בעיצוב הרגולציה והמדיניות, פעולה פשוטה יותר ליישום כאשר היא נעשית במרחב המקומי. מנגנון נוסף הוא זה המאפשר תגובתיות לפניות מקרב התושבים, שכן הרשות המקומית מסוגלת לתת מענה אפקטיבי יותר לצרכים, לרצונות ולאספקטים יומיומיים בחיי התושבים (המחקר אומנם מתייחס לשני חסמים פוטנציאלים – היקף הסמכות שיש לרשות המקומית ומידת ההגינות הציבורית שלה, במובני יושרה וטוהר המידות).[11] ביזור מוצלח של אחריות יהיה כזה שיאפשר מצד אחד העברה של סמכויות משפטיות לפעול בתחום שבו הואצלה הסמכות; ומן הצד האחר, בהירות לגבי זהות הרשות המוסמכת לפעול בנושא המסוים (כדי למנוע בלבול וכאוס).[12]
אציין כי על הרשות המבצעת בישראל יש לא מעט מנגנוני ביקורת. כך, למשל, ישנם מוסדות ביקורת שונים בכנסת, כמו מוסד השאילתות, ההצעות לסדר, הצבעות אי-אמון ומוסד יושב ראש האופוזיציה.[13] קיימת מגמה להרחיב מנגנוני ביקורת דומים.[14] כך, לדוגמה, בהצעת חוק חיזוק מעמד חברי המועצה מקרב סיעות האופוזיציה (תיקוני חקיקה), שהונחה על שולחן הכנסת בחודש ספטמבר 2020, הוצעו מספר מנגנונים להגברת הביקורת על פעילות הרשות המקומית ועל העומד בראשה. בין היתר, הוצע כי יוגדר תפקידו של יו"ר האופוזיציה וימסרו בידיו סמכויות שונות (כמו הרחבת זכות העיון במסמכי העירייה ובתאגידיה). כמו כן, הוצע כי יעמדו לרשות יו"ר האופוזיציה משאבים שונים, כגון לשכה עם אמצעי שונים ותקציב לייעוץ משפטי חיצוני ובלתי תלוי, לשם מימוש פעולות הביקורת.[15]
עד כה עסקתי, בקווים כלליים, ברקע לביזור הסמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי בישראל לאורך שנות קיומה, במגמה זו גם בערים אחרות שבמדינות נוספות לישראל, במנגנוני האחריותיות ובאתגרים הכרוכים בקבלת הסמכויות לידי הרשות המקומית. כעת אדון בשיקולים לפיהם ראוי להעביר חלק מן היבטי הטיפול במשבר הקורונה לידי הרשויות המקומיות בישראל.
מדוע הרשויות המקומיות צריכות לנהל את המשבר?
מדינת ישראל נפגעה ממשבר הקורונה באופן דומה למדינות העולם המערבי השונות.[16] אין די בניתוח הנתונים האפידמיולוגים כדי להכריע אם השלטון המרכזי מיטיב להתמודד עם הנגיף, וזו גם לא מטרת רשימה זו. השיקולים השונים נחים על הסברים מתחומים משפטיים שונים: פרלמנטריים, רגולטוריים, מנהליים ועוד. יובהר כי לכל רשות מקומית אופי ייחודי, המושפע במידה רבה מהמדד החברתי-כלכלי שאליו היא שייכת.[17] מטבע הדברים, רשויות מקומיות אשר מדורגות גבוה במדד, יטיבו להתמודד באופן עצמאי עם הנגזרות הכלכליות של המגיפה; בעוד שרשויות אשר מדורגות נמוך במדד, יתקשו להתמודד עם נגזרות אלו באופן עצמאי. אלו האחרונות יצטרכו להיעזר, באופן בלתי מבוטל, בסיוען של רשויות הממשלה השונות (פיקוד העורף, משרד הפנים ומשרד הרווחה, למשל). אתייחס כעת למספר שיקולים אשר לדעתי מסבירים מדוע צריך להעביר את ניהול המשבר לרשויות המקומיות.
השיקול הפרלמנטרי והפוליטי: אחד מהמאפיינים הבולטים של ההתמודדות עם הנגיף הוא חוסר יציבות פוליטית ואף היעדר משילות. בחודשים הראשונים מאז הגיח הנגיף לישראל, לא היה שלטון יציב בישראל והמדינה התנהלה במסגרת ממשלת מעבר. באופן תיאורטי, השיטה הפרלמנטרית בישראל יכולה הייתה להיות נוחה ויעילה בקידום חקיקה בהקשר ההתמודדות עם התפשטות הנגיף מפני שאינה מחייבת קוורום (בחקיקה רגילה), ומפני שכללי ההתאספות של חברי הכנסת מוסדרים בתקנון הכנסת (כללים פנימיים),[18] הניתנים לתיקון בנקל. בפועל, שילוב הנסיבות של מגיפה משתוללת ומצב פוליטי/שלטוני רעוע הביא לחוסר תפקוד משווע של הכנסת, ולשימוש תכוף בסמכויות ממשלת מעבר, שימוש שזימן ביקורת ציבורית קשה וחוסר אמון ציבורי ביחס לשיקולי ממשלת המעבר ולהחלטותיה.[19]
אחד הדיונים המשפטיים הזכורים היטב, היה הדיון בבג"ץ בן מאיר,[20] שבו נבחנה שאלת החוקיות והחוקתיות של הסמכת שירות הביטחון הכללי לסייע למערכת הבריאות לבצע חקירות אפידמיולוגיות בשיטה של מעקב טכנולוגי לפי סעיף 7(ב)(6) לחוק שירות הביטחון הכללי.[21] הוראת חוק זו אפשרה לממשלה, באישור ועדת השירות, גמישות בהסמכת השב"כ לפעולה שלא נצפתה עת חוקק החוק. בג"ץ התערב בהחלטת ממשלת המעבר וקבע כי הצורך לעשות כן נענה, וכעת יש לעגן סמכות זו של השב"כ בחקיקה ראשית כיוון שאמצעי זה פוגעני.[22]
גם בימים שלאחר הקמת הממשלה ה-35, אנו עדים לשיח ציבורי וחוקתי ער באשר לשיקולים ולמניעים העומדים מאחורי הליכים פרלמנטריים.[23] מה לגרעון פרלמנטרי ולאצילת הסמכויות לרשויות המקומיות? התשובה לכך טמונה במאפייניה הפוליטיים של מועצת הרשות המקומית. על פי מחקר ביחס למועצת הרשות המקומית, שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה, הן המפלגות והן הבוחרים מגלים עניין בנושאים הקשורים לאיכות החיים בעיר יותר מאשר בנושאים אידיאולוגיים או כלל-ארציים. נתון מעניין נוסף נמצא ביחס להצבעה לרשות המקומית, שבה לעתים התושבים לא "שומרים אמונים" למפלגה שתמכו בה בכנסת. בנוסף, קיימת הבחנה בין הפוליטיקה הארצית וזו המקומית במובן זה שיש לעתים הינתקות רעיונית בין המפלגה המקומית ובין מרכזי המפלגות הארציות.[24] על כן, יהיה זה סביר למדי להסיק כי בתוככי הרשות המקומית לא נראה היקף זהה של השפעה פוליטית על החלטות שהן בריאותיות, מנהליות (אכיפה למשל) ובעלות השפעה על הסדר הציבורי. יתרה מכך, מעל הרשויות המקומיות לא עומדת חרב איום הבחירות, בשל העובדה כי ראש הרשות ממשיך לכהן גם בהיעדר קואליציה מתפקדת, על אף הקושי העשוי להיגרם מכך (בחירות ישירות).[25]
השיקול המנהלי. על מנת להכריע בשאלות ניהול ומדיניות בנושא ההתמודדות עם המשבר, החליטה הכנסת לאשר בחודש מרץ 2020 את הקמת ועדת הקורונה (אשר שינתה את שמה מספר פעמים), בהתאם לסעיף 108 לתקנון הכנסת ובהמשך לעבודת הוועדה המסדרת. לא עבר זמן רב עד שמרבית הסמכויות של הוועדה הזו נשללו באמצעות חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש,[26] ויש שיוסיפו "משיקולים פוליטיים". בין היתר הוקמה גם ועדת שרים (קבינט) "לעניין התמודדות עם משבר הקורונה והשלכותיו."[27] הקמת ועדת שרים זו הצטרפה להחלטת הממשלה לאמץ את "תוכנית הרמזור" שהגה פרויקטור הקורונה לשעבר פרופ' רוני גמזו; התוכנית הופעלה הלכה למעשה לתקופה קצרה ביותר. התוכנית הושקה בקיץ 2020, במטרה להבחין בין רשויות מקומיות שמיטיבות להתמודד עם התפשטות הנגיף, וכדי לאזן בין הצרכים הרפואיים והכלכליים של הציבור.[28] באופן מעשי, תוכנית הרמזור לא יצאה מן הכוח אל הפועל בשל שיקולים אפידמיולוגיים ובשל שיקולים פוליטיים.[29] כך, למשל, יצאו מסרים מתוך ערים מוחלשות שלא ליישם את תוכנית הרמזור, כאשר מגזר מסוים עשוי להיפגע באופן קיצוני. יצוין כי נכון למועד כתיבת שורות אלו לא יושמו השלבים העיקריים בתוכנית הרמזור, על אף השימוש המתודי, אשר גם הוא מפורט בתוכנית, להבחנה בין "צבעי" הערים.
החלטות אלו ורבות אחרות מצטרפות לרשימה ארוכה של צעדים מנהלתיים שנועדו להתמודד עם המשבר. אלא שמרוב עצים לא רואים יער. תוכניות רבות עולות ויורדות. החלטות מנהליות וסמכויות מתקבלות ונלקחות. פקידים רבים מעורבים בתהליכי קבלת ההחלטות ונדרשת פעולת תיאום בין משרדית מתישה ובירוקרטית. עודף בירוקרטיה ממשלתית עשוי להיות חסם בהתמודדות עם סוגיות תפקודיות של המשק. סברה שעולה במחקר היא כי בירוקרטיה פועלת באופן אפקטיבי יותר כאשר נושאי התפקידים הבירוקרטיים מתמנים לתפקידם בזכות כישוריהם ומעלותיהם ולא בשל שיקולים זרים וכאשר הממשל הבירוקרטי נמצא בגודל המתאים.[30]
כמובן שלצורך תפקוד יעיל של הממשלה נדרשת בירוקרטיה מבוססת, אך יעילותה מסתמכת במידת שיתוף הפעולה של השחקנים הבירוקרטיים ועל הגינותם. ככל שיהיו יותר בירוקרטיים המשפיעים על מדיניות הממשלה ביחס לפעילות השוק, כך היא תתקשה להתכנס לשיתוף פעולה מערכתי.[31] בנושאים מסוימים, הקשורים בעיקר למרחב הציבורי, הרשות המקומית יכולה להתנהל בסבך המנהלי בצורה גמישה יותר. החקיקה הראשית וגם חוקי העזר של הרשויות המקומיות יודעים להעניק סמכויות פיקוח ואכיפה במרחב הציבורי ובמתקנים השונים ברשות.[32] במידת הצורך ובשעת חירום, מוסמכות הרשויות המקומיות לפקח גם על נושאים בסיסיים כמו מכירת מזון ומחיריו.[33] כן היא מוסמכת להתקין חוקי עזר "כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם".[34] הליכי החקיקה ברשות המקומית הם פשוטים יותר, יחסית להליכי החקיקה הלאומיים. הליכים אלו מפורטים בסעיף 258 לפקודת העיריות וכוללים: אישור של נוסח חוק העזר במועצת העיר; אישור שר הפנים, בתוך שישים ימים, או בלעדיו (בהתאם לשיקול דעת השר);[35] ופרסום ברשומות. כל מה שפרוצדורה זו דורשת, כדי לתת מענה אפקטיבי לצרכים העולים מעת לעת במהלך ההתמודדות עם משבר הקורונה, היא נכונותו של שר הפנים לתת את אישורו לחקיקת העזר בלוחות זמנים מקוצרים.[36]
השיקול המנהלתי. הרשות המקומית היא האורגן המנהלתי האפקטיבי ביותר לקבלת החלטות וליישומן. כדי לתמוך באמירתי, אני מבקש להציע שתי פרדיגמות למחשבה זו. אחת מהן היא "גישת הניהול העירוני האוטונומי" אשר לשיטתה, המערכת המוניציפלית, פקידיה ונבחריה, נהנים מאוטונומיה לפעול. המניע לפעילות הרשות הוא מאבק על האינטרס המקומי של תושבי העיר, אשר מכריעים באופן ישיר מי יעמוד בראש העירייה. השחקנים המוניציפאליים, מתוך כך, ישאפו להשביע את רצון רוב האוכלוסייה ויפעלו ליישום מנגנוני עבודה אשר יאפשרו לעשות כן. גישה זו שמה את ראש הרשות בחוד החנית של העשייה העירונית, המתווה באופן מאורגן את המדיניות.[37] השנייה היא כי בישראל (ובערים נוספות בצפון אמריקה), החל מסוף המאה הקודמת, ניכר שיפור משמעותי בסטנדרט השירות העירוני. רשויות הופכות להיות יוזמות ומעודדות דיווח ושקיפות על פעילותן ותפקודן תוך ציפייה לקבל משוב על יכולת הביצוע של הרשות המקומית ועל עמידה ביעדי תכניות העבודה שלה.[38] כיוון שיש זהות כמעט מלאה בין הלקוחות של השירותים הציבוריים המוענקים על ידי הרשויות המקומיות ובין הציבור אשר בוחר את הנהגת הרשות, ניתן להניח כי יש חשיבות ליעילות ביצוען של פעולות מנהלתיות ולשיקוף שלהן אל מול ציבור התושבים. אקסיומה זו עשויה, לשיטתי, להגביר את המוטיבציה של הרשות המקומית לפעול באופן אפקטיבי ושיטתי. על כן, נראה כי הרשות המקומית היא הגוף המנהלתי-אדמיניסטרטיבי המתאים ביותר לטיפול בהיבטים המנהלתיים הכרוכים במיגור המגיפה. כך, למשל, הרשות המקומית יכולה לפעול להעסיק מתשאלים אפידמיולוגים ופקחים עירוניים; להפעיל מערכי בדיקות (בשיתוף פעולה עם מערכי הבריאות); להפעיל מנגנוני הסברה ממוקדי אוכלוסיית יעד; להשתמש בציוד לוגיסטי לשעת חירום; ולהכין תוכנית עבודה ממוקדת יעדים בני-מדידה.
השיקול המבצעי. הרשויות המקומיות בישראל מחויבות להכין את המשק העירוני לשעת חירום. פקודת העיריות קובעת כי בכל רשות מקומית יש להפעיל ועדת משק לשעת חירום (ועדת מל"ח) שבראשה עומד ראש הרשות.[39] תפקיד הוועדה, בין היתר, הוא להכין את הרשות לטיפול באסונות טבע, בחומרים מסוכנים ובאירועי טרור בשגרה ובחירום. על יושב ראש הוועדה לקבוע יעדים להפעלת המערך העירוני בשעת חירום ולהקצות משאבים לכך. הוועדה מחויבת להיפגש מעת לעת (היקף ההתכנסויות קבוע גם כן בפקודת העיריות). נוסף לכך, פקודת המשטרה קובעת כי הרשות המקומית היא גוף הצלה.[40] הפקודה קובעת כי בעת אסון רב מערכתי על גוף הצלה לפעול במסגרת סמכויותיו ולעשות שימוש בציוד שברשותו כדי להתמודד עם המשבר.[41] הרשות המקומית מוסמכת להפעיל את יכולותיה המבצעיות על מנת להתמודד עם התפשטות הנגיף, אך כדי להפעיל חלק מסמכויות אלו נדרשת הכרזה של מצב חירום לאומי על ידי הכנסת, או בנסיבות מסוימות – על ידי הממשלה עצמה.[42]
סוגיות משפטיות – הדיון בנושא האצלת הסמכויות לרשות המקומית
לא ניתן לצאת ידי חובה בשלמות הדיון מבלי לציין מספר סוגיות משפטיות בדרך להאצלת סמכויות מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי. מעבר להקשר הפוליטי, שבו דנתי קודם לכן, אשר מבטא במידה רבה שאיפה של הממשלה להחזיק בידיה כוחות וסמכויות שיאפשרו לה להצדיק את פעילותה ואת גודלה, ישנם נושאים מרתקים נוספים שאותם אמנה מיד.
1. עקרון החוקיות: הרשויות המקומיות פועלות בהתאם לעקרון החוקיות ואין להן הסמכות לבצע פעולות שלא צוינו באופן מפורש, בבחינת "מה שלא הותר – אסור".[43] כלומר בהיעדר מקור נורמטיבי לפעילות הרשות המקומית בתחום הקורונה ובכלל, אין היא מוסמכת לבצע פעולות בנושא. משכך, בהיעדר הסמכה מפורשת מאת המחוקק, לא תצליח הרשות המקומית לפעול במישורים שהם מעבר לסמכויות מפורשות. לא מספיק שהמקור הנורמטיבי (פקודת העיריות למשל) לא יאסור את הדבר באופן מפורש או מכללא, אלא הסמכות צריכה להיות פוזיטיבית/מותרת באופן מפורש.[44]
2. גבולות הביקורת של השלטון המקומי על ניהול המשבר – הסמכות לממן מאבק: כאמור, ראשי רשויות שונות הצטרפו לקריאה להעביר לידיהם את הטיפול במשבר. חלק מהקריאות היו חריפות וכללו ביקורת קשה על התנהלות הממשלה, אך טרם זוהה קמפיין מאורגן ושיטתי של הרשויות המקומיות בקריאה להאצלת הסמכויות.
השאלה אם רשויות מקומיות מוסמכות לממן פעילות שהיא בעלת משמעות לאומית, כאשר לציבור המובחן של הרשות המקומית יש עניין בדבר, נידונה בפרשת גרינברג.[45] שם קבע בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, הלכה לפיה במקרה שבו המחלוקת הציבורית אינה מאפילה על מהות המאבק של הרשות המקומית (הכרוך בהוצאות מכספי הרשות), אין מקום לראותו כאסור. בג"ץ נדרש לשוב ולבחון את תקפות ההלכה הזו בעתירה נוספת שעוסקת בסמכות רשות מקומיות ביהודה ושומרון,[46] להשתמש בכספיה לשם מאבק החורג לכאורה מתפקידיה הרגילים של הרשות אל התחום המדיני. בפסק-דינו קבע בית המשפט מספר אמירות עקרוניות חשובות ביחס לדיון כזה. בית המשפט קבע, בין היתר – תוך אימוץ גרסתו של ישי בלנק באשר למאפייניה של הרשות המקומית – כי רשות מקומית היא תאגיד סטטוטורי "נטול שאיפה", אם עליו להמשיך להתקיים במתכונתו הנוכחית אם לאו, הרשות אמורה להיות אדישה לשינוי במעמדה, אם שינוי זה נעשה לטובת הכלל. עם זאת, בית המשפט קבע כי רשות מקומית קיימת למען תושביה ומאבקה לשמור על רווחתם המוניציפאלית של תושביה הוא מאבק לגיטימי.[47] לבסוף ובקשר לנושא שבו עוסקת רשימה זו, קבע בית המשפט כך:
"סמכותה של רשות מקומית לפעול נגד החלטות השילטון המרכזי מוגבלת לעניינים הנוגעים במישרין ליכולתה של הרשות להעניק שירותים מוניציפאליים לתושביה, ובה-בעת אין לה סמכות להקצות משאבי-ממון למאבק בתוכנית שאין בה מסוּיָמות ביחס אליה…"[48]
מהלכה זו נמצא כי המבחן לבדיקה אם הוצאות משאבים ציבוריים מקופת הרשות לשם קידום מאבקים או מחאות לגיטימי הוא בדיקה אם הן עומדות במבחן המסוימות. כיוון שחוסר תפקוד הממשלה בהתמודדות עם משבר הקורונה משפיע באופן ישיר על תפקודן של כלל הרשויות המקומיות, אין זה סביר שמחאה היוצאת נגד ריכוז הסמכויות בידי הממשלה בנושא זה תיחשב כחריגה מסמכותן של הרשויות המקומיות.
3. ביקורת ונקודות ההתערבות של השלטון המרכזי: הרציונאלים השונים לבקרה ולביקורת על הרשות המקומית הם רבים. הממשל המרכזי מקיים מערך של ביקורת ובקרה על הרשויות המקומיות מטעמים שונים, בין היתר בשל הצורך להבטיח יעילות כלכלית משקית וזאת נוכח ההבנה כי מנהל לא תקין ברשויות מקומיות עשוי להשפיע על התנהלותה הכללית והכלכלית של המדינה. הביקורת נעשית גם כדי שהממשל המרכזי יבטיח כי נזקים כספיים העשויים להיגרם מפעולת הרשויות המקומיות לא יגולגלו חזרה לקופת המדינה. חשש כזה עולה כאשר סמכויות ותחומי אחריות מואצלים לרשות המקומית אך הממשל המרכזי אינו מעמיד משאבים הנדרשים לצורך מימוש הסמכויות. באמצעות הבקרה והביקורת, מבקש הממשל המרכזי לוודא כי לא נגרמים "נזקים פונקציונאליים" כמו היעדר אספקת שירותים, החצנת עלויות, נזקים סביבתיים ועוד. חלק מפעילות הבקרה והביקורת נעשה לצורך הבטחה כי הרשות המקומיות אינה "מפריעה" לשלטון המרכזי בביצוע המדיניות משיקולים שונים של הרשות.
מן הצד האחר, פעולות הבקרה והביקורת עשויות להביא לפיקוח בלתי מושכל ובלתי יעיל על הרשות המקומית, כמו הסתמכות הממשלה על מידע לא שלם ופענוח שגוי של מידע. פעולות הפיקוח עשויות ליצור מצב מסרבל, בו פעולות שונות של הרשות דורשות סדרה של אישורים במשרד הפנים (כמו למשל אישורי תקציב של רשויות חסרות איתנות כלכלית),[49] מה שיכול להשפיע לרעה על יכולות הביצוע (אופרציה) של הרשות המקומית. כמו כן, עולה חשש מבקרה המונעת משיקולים זרים של הממשל המרכזי, כמו "סגירת חשבונות" פוליטיים, דווקנות בביקורת והטיות על רקע אידיאולוגי או פרסונאלי.[50]
דו"ח מבקר המדינה על השלטון המקומי משנת 2006,[51] אשר בחן את יחסי הגומלין בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי, הצביע על היקף לא מבוטל של צמתים סטטוטוריים, שבהם הממשל המרכזי מפקח על פעילות הרשות המקומית.[52]
אין חולק על כך שבמקרה שהרגולטור ירצה "לשים מקלות בגלגלים" של העברת הסמכויות, יהיה בלתי אפשרי לעצור אותו. אלא שבמצב דברים שבו אנו שרויים היום, עת הצורך בתיאום ובשיתוף פעולה בין מערכות המנהליות השונות הוא מצרך חיוני באמת אשר נמצא בחסר, יהיה צורך לייצר שווי משקל חדש של האיזונים והבלמים בחלוקת הכוח בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי.
סיכום
אין עוררין על תפקידו ועל תרומתו החיונית של השלטון המקומי להתמודדות עם התפשטות נגיף הקורונה, ואין חולק על כך ששיתוף הפעולה בין גורמי הממשל השונים בישראל הוא הכרחי. לא בלתי שגורה הקריאה, במעוזות שונים של החברה הישראלית, להעביר את הטיפול המנהלתי במשבר לרשויות המקומיות. האתגר המרכזי, המובא ברשימה זו, הוא לייצר או להתאים תשתית נורמטיבית נכונה לפעילותן של הרשויות המקומיות.
תשתית זו תהיה חייבת להתבסס על הבנה משותפת של החוזקות ושל החולשות שיש בהאצלת סמכויות אלו לרשויות המקומיות. השלטון המקומי יטיב להתמודד עם תפקידיו המנהלתיים לעצירת שרשרת ההדבקה. אלא שבהיעדר הסמכה מפורשת לעשות פעולות, שעל פי טיבן נמצאות בסמכותה המפורשת או השיורית של הממשלה, לא יצליח השלטון המקומי לממש את הסמכויות שיוקנו לו. על כן, צריכה הממשלה לאזור אומץ ולקבל החלטה, אשר תקבל ביטוי בחקיקה, להעביר בצורה מסודרת נושאים מנהלתיים שלמים לאחריות הרשויות המקומיות. הממשלה תצטרך להפחית את רגולציית הפיקוח שלה ולאפשר אורך נשימה בירוקרטי לרשויות המקומיות. הממשלה תידרש להעמיד משאבים נדרשים לצורך כך, אשר לא יקוזזו ממשאבי האיזון או ממענקים שונים שבהם תלויות מרביתן של הרשויות המקומיות. הממשלה תצטרך להגמיש תקנות והנחיות מנהל המקיפות נושאי העסקת כוח אדם, מכרזים, התקשרויות, תקשורת והסברה, תקצוב ומימון.
הקורונה אומנם היא אירוע אחד במערכת היחסים המתוחה בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי, אך היא יכולה להיות יותר מכך. הקורונה יכולה להיות זרז להעצמת הרשויות המקומיות ולא על חשבון מעמדו ותפקידו של השלטון המרכזי כקובע מדיניות. הקורונה היא ההזדמנות להבנה כי רשויות מקומיות חזקות ועצמאיות יותר בונות חברה אזרחית חסונה יותר, אשר נכונה לאתגרים נוספים שהמאה ה-21 תזמן לחברה הישראלית.
אזכור הרשימה: אהוד לזר "הטנגו של הקורונה – ריכוז וביזור סמכויות בין השלטון המרכזי ובין השלטון המקומי בישראל" אתר משפט ועסקים 11.1.2021 www.idclawreview.org/2021/01/11/lazar.
* עורך דין, סמנכ"ל עיריית הרצליה לפרויקטים וסטודנט לתואר שני מחקרי במשפטים במרכז הבינתחומי הרצליה. עבודת המוסמך של המחבר עוסקת בהליכי שיתוף הציבור במיזמי התחדשות עירונית.
[1] ניתן למצוא באמצעי התקשורת התייחסויות שונות לנושא. ראו, למשל, את דבריו של ראש ממשלת ישראל בכתבתו של צבי זרחיה "נתניהו: 'הדרך היחידה לרתום את כולם למאבק בקורונה היא להאציל סמכויות לרשויות המקומיות'" כלכלסיט 10.8.2020; לביקורת חיובית על העברתן של סמכויות, דה-פקטו, ראו מירב ארלוזורוב "בפעם הראשונה: הממשלה שיחררה חבל לשלטון המקומי – וזה הצליח" TheMarker 2.9.2020; ראו גם ראובן לדיאנסקי "זה הזמן לחלק מחדש את הסמכויות בין הממשלה לעיריות" הארץ 2.8.2020.
[2] מירב ארד "יו"ר מרכז השלטון המקומי ביבס: 'אין ניהול אירוע אלא חלמאות, תנו לנו לנהל את המשבר'" News1 31.3.2020.
[3] כך, למשל, פקודת העיריות, 1934 בוטלה עם חקיקתה של פקודת העיריות [נוסח חדש] בשנת 1964 (להלן: פקודת העיריות); פקודת המועצות המקומיות, 1941 בוטלה עם חקיקתה של פקודת המוצעות המקומיות [נוסח חדש] בשנת 1965 (להלן: פקודת המועצות המקומיות).
[4] חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), התשל"ה־1975.
[5] גדליה אורבך "ריכוז וביזור ביחסי השלטון המרכזי והמקומי בישראל 1948–1977: השתקפותם בדיוני הכנסת" אופקים בגאוגרפיה 84, 89, 99 (2013).
[6] ישי בלנק "מקומו של ה'מקומי': משפט השלטון המקומי, ביזור ואי-שוויון מרחבי בישראל "משפטים לד 197, 281 (2004).
[7] שם, בעמ' 207.
[8] שם.
[9] An'el du Plessis, A Role for Local Government in Global Environmental Governance and Transnational Environmental Law from a Subsidiarity Perspective, 48 Comp. & Int'l L.J. S. Afr. 281, 289 (2015).
[10] Jennifer Fitzgerald & Jennifer Wolak, The Roots of Trust in Local Government in Western Europe, 37 Int'l Pol. Sci. Rev. 130, 141 (2014).
[11] Iñaki Albisu Ardigó, Local Government Accountability Mechanisms 1, 4 (CMI, U4 Helpdesk Answer, Aug. 1, 2019).
[12] שם.
[13] מוסד השאילתות מוסדר, למשל, בס' 46 לתקנון הכנסת; מוסד ההצעות לסדר קבוע בס' 52–57 לתקנון הכנסת; מוסד "אי האמון" מוסדר בס' 28 לחוק-יסוד: הממשלה ובס' 44 לתקנון הכנסת; מוסד יו"ר האופוזיציה מוסדר בס' 11–16 לחוק הכנסת, התשנ"ד־1994.
[14] וזאת מעבר למנגנוני השאילתות וההצעות לסדר, המעוגנים כבר בפקודת העיריות. ראו את הפרק השביעי: הצעות לסדר והפרק התשיעי: שאילות והודעות אישיות לפקודת העיריות.
[15] הצעת חוק חיזוק מעמד חברי המועצה מקרב סיעות האופוזיציה (תיקוני חקיקה), התש"ף-2020, פ/2075/23.
[16] נכון למועד כתיבת שורות אלו, כ-365,000 אנשים מאומתי קורונה התגלו בישראל. נתונים עדכניים ניתן למצוא באתר משרד הבריאות נגיף הקורונה בישראל – תמונת מצב כללית.
[17] הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מגדירה את הממד החברתי-כלכלי כאפיון הרשויות המקומיות וסיווגן לפי הרמה החברתית-כלכלית של האוכלוסייה (המדד החברתי-כלכלי). המדד מחושב על-ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מתחילת שנות ה-90, במטרה לתת מענה למחסור במדדים חברתיים-כלכליים בארץ. ראו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה "המדד החברתי-כלכלי – הסברים".
[18] ראו תקנון הכנסת – החלטות בענייני נוהל כללי האתיקה והחלטות ועדת האתיקה (30.4.2019).
[19] איתי בר-סימן-טוב, איתי כהן, תאיר סמימי גולן וחני קוט "פעילות הפרלמנט ופיקוח פרלמנטרי בעת מגפת הקורונה" ICON-S-IL Blog 7.4.2020.
[20] בג"ץ 2109/20 בן מאיר נ' ראש הממשלה (פורסם באר"ש, 26.4.2020).
[21] חוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב־2002.
[22] ראו בג"ץ בן מאיר, לעיל ה"ש 20, פס' 46 לפסק דינה של הנשיאה חיות.
[23] ראו הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (רישוי הפגנות), התש"ף־2020, פ/2025/23, אשר הונחה על שולחן הכנסת לדיון מוקדם ב-24 באוגוסט 2020, ומבקשת להגביל את מספר המשתתפים בהפגנות ל-500 אנשים (ראו סעיף 85א(ג)(4), שם).
[24] נעמי הימיין־רייש "פוליטיקה מקומית וארצית" פרלמנט 60 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2008).
[25] דנה בלאנגר "הבחירות לרשויות המקומיות – איך, כמה, מי ולמה" (המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2008).
[26] חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף־2020.
[27] במסגרת החלטה 13 של הממשלה ה-35 "ועדת השרים לעניין התמודדות עם משבר הקורונה והשלכותיו" (24.5.2020), אשר בוטלה בהחלטה 264 של הממשלה ה-35 "הקמתה מחדש של ועדת השרים לעניין התמודדות עם משבר הקורונה והשלכותיו" (26.7.2020), לנוכח שינויים בהרכב הוועדה.
[28] "אנחנו בדרך לסגר אם תוכנית הרמזור לא תתממש? ראיון עם פרופ' נדב דוידוביץ" YouTube – Ynet 27.8.2020.
[29] אריק בנדר "החרדים במסר לנתניהו: 'החוק מחייב להסיר מגבלות על ערים שאינן אדומות'" מעריב 19.10.2020.
[30]J. David Brown, John S. Earle & Scott Gehlbach, Helping Hand or Grabbing Hand? State Bureaucracy and Privatization Effectiveness, 103 Am. Pol. Sci. Rev. 264 (2009).
[31] שם.
[32] ראו ס' 249(33) לפקודת העיריות.
[33] ס' 248(17) לפקודת העיריות.
[34] ס' 250 לפקודת העיריות.
[35] ראו גם את הפרשנות שנתן בג"ץ לסמכות שר הפנים עת הוא עוסק באישור חוקי עזר – בג"ץ 347/84 עיריית פתח תקוה נ' שר הפנים, פ"ד לט(1) 813, 817 (1985).
[36] מבקר המדינה "יחסי גומלין בין הרשויות המקומיות ובין משרד הפנים" דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2006 37, 44 (2007) (להלן: דו"ח מבקר המדינה על השלטון המקומי). מבקר המדינה הביע את הסתייגותו מאופן הפיקוח ומתן האישורים מטעם הרגולטורים השונים, ביניהם משרד הפנים ושר הפנים: "יש להבחין בין רמת פיקוח נאותה הנדרשת מהמשרד, כמתחייב מהחוק, לבין 'משטר' מתן האישורים שבא לידי ביטוי כמעט בכל פעולה – כביכול לשם הגברת הפיקוח. ואולם כפי שעולה מממצאי הדוח, נהפך עניין זה לנטל ביורוקרטי כבד הפוגע בתפקוד הרשויות משום שהוא מגביל אותן ומשהה פעולות חיוניות שלהן." (ההדגשות הוספו.)
[37] יצחק דהן "פוליטיקה מקומית" השלטון המקומי – בין המדינה, הקהילה וכלכלת השוק כרך ב 421, 422, 428 (יגיל לוי ואתי שריג עורכים, 2014).
[38] שם, בעמ' 433.
[39] ס' 149א לפקודת העיריות.
[40] ס' 90א(3) לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א־1971.
[41] שוקי אמרני "בין אחריות וסמכות: הזיקה בין הרשות המקומית והממשלה בחירום" מערכות עורף 1, 22 (מבית "מערכות" – בית התוכן המקצועי של צה"ל לצבא ולביטחון לאומי, 2020).
[42] הכרזה על מצב חירום לאומי נעשית במסגרת ס' 38(א) לחוק-יסוד: הממשלה – "ראתה הכנסת שקיים במדינה מצב של חירום רשאית היא, ביוזמתה או על פי הצעת הממשלה, להכריז על מצב חירום" – כאשר לא ניתן לכנס את הכנסת, הממשלה מוסמכת להכריז על מצב חירום למשך שבעה ימים בתנאים הקבועים בדין.
[43] בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עיריית חולון, פס' ל"ט לפסק דינו של השופט רובינשטיין (פורסם באר"ש, 29.12.2009).
[44] בג"ץ 36/51 חת נ' מועצת עירית חיפה, פ"ד ה 1553, 1557 (1951).
[45] בג"ץ 2838/95 גרינברג נ' המועצה המקומית קצרין, פ"ד נג(1) 1 (1997).
[46] בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו – שעל מפעלים חינוכיים נ' יוסף, הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, פ"ד סא(2) 93 (2006).
[47] שם, בעמ' 181.
[48] שם, בעמ' 184 (ההדגשות הוספו).
[49] ס' 232א לפקודת העיריות קובע את הקריטריונים לקביעה כי הרשות איתנה.
[50] ברק כלב נייר עמדה: מנגנוני הבקרה והביקורת שמפעיל משרד הפנים על התנהלות הרשויות המקומיות בהתאם לכללי מנהל תקין וטוהר המידות 1, 16–20 (בית הספר לממשל ולמדיניות אוניברסיטת תל-אביב, 2006).
[51] ראו דו"ח מבקר המדינה על השלטון המקומי , לעיל ה"ש 36.
[52] פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות, חוק יסודות התקציב, התשמ"ה־1985 ועוד. חלק ממנגנוני הפיקוח של משרד הפנים נוגעים גם לפעילויות עירוניות שעבורן שר הפנים הוא הרגולטור, כמו חוק רישוי עסקים, התשכ"ח־1968 וחוק התכנון והבניה, התשכ"ה־1965. בנוסף, המשרד מפרסם מעת לעת הנחיות מנהליות (כמו חוזרי מנכ"ל) ומסמכי מדיניות שונים, אשר מהווים תשתית לפעילות הרשויות המקומיות.
אתר משפט ועסקים 